摘要：“碳中和”是全球级别的目标。在实践“碳中和”目标的过程中，韩国地方自治团体责任重大。但“碳中和”不可避免地对韩国地方自治团体的产业、经济等造成影响。2022年《碳中和基本法》正式生效后，明确了地方自治团体的责任，但韩国各地方自治团体“碳中和”履行力度不同，政策不明确，地方自治团体应对气候危机很难看到希望。
关键词：地方自治团体；碳中和；气候危机
1.背景：气候危机的影响及尽早实现碳中和的迫切要求
《巴黎协定》明确提出到本世纪末，将全球平均温升保持在相对于工业化前水平2度以内，并全球平均温升控制在1.5度以内做出努力。为此，国际社会明确提出“到2050年实现碳中和”的政治目标，即温室气体净排放量到2050年降为零。
全世界140多个国家提出碳中和承诺，韩国也参与了2020年10月的宣言。现在的唯一主题就是“行动”。
2.碳中和对韩国产业、就业、经济的影响
在过去的10年里，为应对气候变化，国际社会碳边境调整机制、煤炭发电阶段性关闭协议、取消化石燃料补贴等强制减少温室气体排放的措施日益加强。如果韩国未能实现向国际社会承诺的2030年减排目标，韩国将不仅受到指责，更要承受经济和产业和方面的冲击，排放大量温室气体的企业很有可能被排除在供应链之外。
韩国2021年发布了《碳中和与绿色增长基本法》，提出了2050年实现碳中和以及2030年将温室气体排放量在2018年的水平上减少40%（实际应为35%或更多）的减排目标。
2022年3月25日，韩国《应对气候危机碳中和绿色发展基本法》（以下简称《碳中和基本法》）正式生效。这一法案是韩国实现“2050碳中和”目标的法定程序和政策手段。法案生效后，尹锡悦政府表示，将遵守2030年减排目标，并在2023年3月之前制定“碳中和绿色发展基本计划”，调整电力、产业、运输部门的执行方案。为完成“2030减排目标”，尹锡悦政府至少要实现减少30%的目标。地方自治团体也开始了第8届选举，17个市、道和226个基础地方自治团体也要减少到2030年减排目标的一半以上。
为实现政府的温室气体减排目标，韩国地方自治团体需要进一步努力。在地方自治团体层面，温室气体减排和应对气候危机已经迫在眉睫。2022年蔚珍郡和密阳市的大规模山火、干旱和酷暑导致的农业、畜牧业、水产领域损失规模扩大等气候危机造成的危害正在显现。随着国际贸易进程中关于气候限制举措的加强，地方自治团体中碳密集度高的大规模产业园区所在的地区面临危机。内燃机零部件企业较多和燃煤发电站密集的地方自治团体也要应对雇佣危机、税收损失、地区经济冲击。由于各地方自治团体对气候危机的敏感度不同、各产业种类繁多、碳密集度存在差异，因此需要制定并实施基于地区特性的对策。
3.《碳中和基本法》明确了地方自治团体的责任
《碳中和基本法》由国家、广域市、道、自治市、自治区、郡制定，是为实现2050碳中和目标和国家中长期温室气体减排目标的“碳中和绿色增长基本计划”，《碳中和基本法》同时具备检查体系。根据《碳中和基本法》，国家和地方自治团体将承担同等责任，道、市、郡、区必须在每年3月31日之前向温室气体综合信息中心提交地区温室气体排放信息。广域市、道要在5月31日之前向环境部报告，自治市、自治区、郡要在5月31日之前向环境部长官和管辖广域市、道报告。各行政部门在4月30日之前以相同的程序报告应对计划。环境部须在7月31日之前将检查结果综合报告书报告给2050碳中和绿色发展委员会。此外，市、道知事、自治市长、郡守、区厅长必须在每年12月31日之前向地方议会报告上一年度推进情况检查结果，地方议会应起到检查碳中和的履行情况的职责。
第一级：特别市、广域市、道、特别自治市、特别自治道
图2
4.地方自治团体履行《碳中和基本法》的困境
目前，各地方自治团体的碳中和履行力和基础条件千差万别，各地区应对措施与减排目标也多种多样，因此中央政府应该制定支援地方自治团体的对策。但是从尹锡悦政府的“构建灵活有效的政府体系”这一主要政策主张来看，政府能否加强碳中和专业人才还是未知数。从财政基础上来看，尹锡悦政府能够以支援预算的形式加强地方自治团体碳中和财政能力也还是未知数。此外，碳中和并未成为未来地方自治团体的优先议题。从17名广域市长的就职演说和交接委员会报告书中可以看出，地方自治团体领导人应对气候危机的意识非常薄弱，17名市长中只有3名市长在就职演说中提及了应对气候变化。全罗南道知事金瑛录四次强调应对气候变化的“能源变革”。另外，还承诺将召开应对气候危机的《第33届联合国气候变化框架公约》缔约方大会。忠清南道知事金泰钦表示:将采取措施应对“气候变化和第四次产业革命”带来的产业结构重组。釜山市长朴亨埈15分钟的“应对气候变化，打造可持续发展的生态环境城市”的发言提到了气候变化。然而这样的发言并不是针对“气候危机的严重性或导致气候危机”的原因和解决方法，只是阐述了需要产业转移的原因和背景。其余14人甚至根本没有提及到气候危机。
从公约和交接委员会的报告书来看，韩国地方自治团体的未来似乎取决于“机场建设”。全国正在运营的机场共有15个（国际8个，国内7个）。2021年发布的第6次机场开发综合计划(~2025)中明确规定:转移郁陵机场、黑山机场、济州第二机场、新万金新机场、大邱机场；标明加德岛新机场。再加上民选第8届地方自治团体长推进新增和扩大迁移的机场，共有10个机场。
地区政府之所以如此专注于“机场”，是因为除了“机场”以外，在其他领域构建不出合适的蓝图。并且他们相信，只要确定机场建设计划，大规模土木事业就一定能起到刺激地区经济的效果，而且还能获得周边开发的利益。航空部门的碳排放量占全球碳排放量的2.5%(IEA)，对航空公司的温室气体排放限制也在加强。随着一个意味着飞机旅行羞耻的新造词“flygskam”的出现，欧洲正在讨论废除短途航空路线，而韩国广域地方自治团体则呼吁至少拥有一个国际机场。
现在地方机场仍然处于赤字状态，如果全国同时进行机场建设，很有可能成为搁浅的基础设施。为了建设应对气候灾难的基础设施和实现到2030年碳排放比2018年减少40%的目标，急需投入人力和财力，韩国表示将在机场跑道建设上投入巨额预算。
5.地方自治团体急需气候应对政策
第8届地方自治团体长在能源、建筑物、交通、循环经济等方面，地方自治团体层面需要减少温室气体和改善基础设施的相关政策几乎全部空缺。地方政府的首要政策是通过吸引大企业实现经济增长。蔚山广域市和庆尚北道表示，将构建处于研发阶段的小型模块化反应堆(SMR)的产业化或出口生态链。全罗北道正在推进迪士尼乐园等大规模主题公园的申办，忠清北道也计划推进建设忠北湖畔公园等旅游开发事业。
由于气候危机和能源价格上涨，世界经济的不确定性增加，叠加《美国降低通货膨胀法案》等因素，国际大企业在韩国投资正在减少。在这种情况下，地方自治团体为了吸引大企业，新设了专门小组，展开了消耗战。大部分地方自治团体接任委员会报告书中提出的大企业招商引资是否可行、需要多少建设用地和费用、招商引资是否对地区有实际帮助等问题还没有得到讨论，地方政府正在展开“内耗式”竞争。
韩国计划在2050年之前建立碳中和社会，地方政府应该构建碳中和计划、构建执行和核查体系，以应对气候变化为优先，建立碳中和治理部门、成立气候应对基金。此外，作为气候危机利益攸关方的市民应该参与政策的制定。如果不彻底改变地方政策和构建未来的方式，地方自治团体将无力应对气候危机，韩国也将无法实现2050碳中和目标。
注：本文翻译自韩国居民自治学会于2022年10月发布的《地方自治团体在实现碳中和中应尽的责任》，原作者为李有珍。
译校：孙羽菲 薛晓芃
审核：郝利群 薛晓芃 吕平
排版：程祯露
